政府债务的基本原理、底层逻辑和问责框架
摘 要:政府债务治理是一个世界级难题。当务之急应是把尊重与保护债权人、当前纳税人、未来纳税人和社会利益作为核心诉求，全面深化债务问责制改革。为此，我们需要仔细梳理借款财政的四个基本原理——债务人虚置、税款代偿、跨时交换和不可分原理，在此基础上把保护利益相关者确认为政府债务的底层逻辑；与此同时，重新审视基于宏观调控原理的债务政策实践，从中汲取经验教训，确保不抵触、不背离、不扭曲基本原理与底层逻辑。
(资料图)
关键词:债务原理 底层逻辑 利益保护 债务问责 借款财政
【中图分类号】F81 【文献标识码】A
与政府债务有关的基本问题
在经济振兴和债务累积交织的当前背景下，我们又走到深入思索“政府债务何去何从”的关头了。过往经历表明，政府债务是一把“双刃剑”，一方面帮助公共部门解决资本资产（capital assets）取得与积累问题，从而为经济社会发展和公共服务做出重要贡献，这是税收财政难以企及的；另一方面也容易造成不良资产和偿债负荷。税收财政的隐患并没政府负债这么大，尽管也会带来运营负债*。
与政府债务有关的基本问题值得深入思考，因为其他问题都源自基本问题。弄清以下三个基本问题，其他问题就会迎刃而解，并使我们获得足够能力，运用债务工具战胜种种困难与挑战。
基本问题之一：什么是政府债务的“基本原理”？我们必须肯定和尊重基本原理，不可忽视和违反；如同对待经济学原理、物理世界的引力原理或其他任何原理一样。政府债务蕴含四项基本原理：一是债务人虚置原理，攸关债权人利益；二是税款代偿原理，攸关当前纳税人利益；三是跨时交换原理，攸关未来纳税人利益；四是投资-运营-融资不可分性原理，攸关社会利益。
基本问题之二：什么是政府债务的“底层逻辑”？简要地说就是“保护正当权益人利益”。政府债务有四类正当权益人：一是债权人，关切到期本息偿付；二是当前纳税人，因代偿债务而产生利益关联；三是未来纳税人，利益焦点在于新增资本资产可能性及其有用性；四是社会利益，政府债务归根结底必须服务于社会的整体利益，主要指发展绩效和公共服务绩效。发展绩效主要指经济增长的数量、质量和稳定性，公共服务绩效主要指服务数量、质量、成本、及时性、平等性和可得性。政府债务的底层逻辑之所以必然是“利益保护”逻辑，是因为假如没有利益保护，债权人不会冒险借出资金，投资人很难冒险投资，纳税人也没有通过纳税还款的动机，一如金融资源不会被冒险地放在没有垄断保护的大规模耐用资产上[1]。
基本问题之三：如何保护政府债务正当权益人的利益？本文给出的答案是全面深化债务问责制改革。与其他治理机制相比，问责制更可能为利益相关者提供可靠和可信的庇护。现行《预算法》规定了许多问责性条款，比如第四十八条第七款规定，人大要审查“预算安排举借的债务是否合法、合理，是否有偿还计划和稳定的资金来源”。然而现有的问责框架并不充分，亟需深度改革。本文将依次鉴别改革的核心命题和优先事项。
基本问题还包括税收财政与借款财政的相互关系，至今很少被关注和诠释。税收财政和借款财政分别指政府以财政资金和借款方式为公共投资融资。因为两者的清晰区分是非常基本的要求，所以区分“当前纳税人”和“未来纳税人”很有意义、也很重要。当前纳税人定义为税收财政的负担者，未来纳税人定义为借款财政的负担者。本文接下来将依次展开对基本问题的讨论。
遵从债务人虚置原理保护债权人
与私债不同，政府债务并无真正的债务人，这是公私债务根本区别。政府只是法律或政策意义上的名义债务人，只能用纳税人的钱去偿付到期债务本息。虽是政府举债，每个政府官员却无偿债责任；无论法律上还是道义上，无论借款与欠款规模多大、时间多长。此外，即便发生违约，债权人也很难追究。包括中国在内，许多国家没有破产清算法约束政府偿债。政府借债、官员无责偿债意味着，官员没有合理动机担心举债和偿债风险。
基本事实是这样的：偿债义务属于政府，并非包括借款决策者在内的任何官员个人；纳税人最终为偿债买单，因为“羊毛出在羊身上”。债权人不能向纳税人追讨到期债务本息，如同不能向官员追讨；即便许可，追讨也是非常不可能的，因为无法确定基本的“应付”问题：最终由谁、何时、拿多少钱支付债务本息。
债务人虚置不只是事实，也是政府债务的合理和必要的基本原理。政府债务源于政府而非官员借款；借款资金也并非用于官员的个人目的，而是用于公共目的。此外，在债权人与政府的借款合同中，指定纳税人中的谁、何时、支付多少债务本息既不可行也不必要。纳税人只有纳税义务，并无替政府还债的义务；纳税义务受制于税法、税收制度与政策，而非借款合同。
然而，原理的实际应用不可避免地导致冲突：一方面，债权人按时拿回本息的基本权利必须得到保护，这是理所当然的；另一方面，虚置原理将债权人置于特别脆弱的地位——维权很难。只要被正常偿债，脆弱性不会带来麻烦；但在某种形式与程度的违约出现时，困难和复杂性就出现了。私人债务领域同样存在这个难题，但难度和复杂性相对轻微。维权难度与复杂性也因债权人性质而异。与民企等其他债权人相比，央企、国企和国有金融机构的维权难度相对较小。但从社会还原主义的角度看，个人才是应被关注的“基本单元”：政府债务最终是个人债务，政府债权最终都是个人对政府持有的债权，一如所有收入和财富最终归属个人。个人还原有助于我们拨开组织化的迷雾，看清作为终极关怀对象只是个人，如同看清“一座城市的实质是生活在其中的人”[2]。
在此意义上，政府债务原则上应被看作政府对公众的借款，公众是政府的最终债权人；保护名义债权人的权益，最终保护的是公众作为政府债权人的正当权益。
全面的和强有力的债务问责制因而比通常想象得更重要，要求我们严肃面对债务人虚置的基本原理，恪守“优先保护债权人利益”的底层逻辑，把债权人的正当利益与权益放到首位。优先事项应是确保《预算法》明确规定的“借、用、还”一体化真正落地，尤其应在预算准备阶段彻底做实“偿债基金”和“偿债现金流”，避免预留缺口和资金来源不确定性。
遵从税款代偿原理保护当前纳税人
政府借款不是为了消费，而是为了投资。投资收益的一部分必须用于偿债，包括现金流和其他可偿债资产。问题在于，实现投资收益通常需要至少3—5年，而以前债务到期本息需要现在偿付。这种情况不可避免，意味着我们不得不动用其他资金来源包括本期税款，偿还过往借款到期的本期债务本息。实务上，用本期税款代偿债务的规模相当可观。
代偿不只是客观事实，也是政府债务的另一项基本原理，根植于税收财政和借款财政的核心要义。税收财政的核心要义有二：其一，税款用于提供当前受益的公共服务，补偿纳税人的当期税负，以确保遵从“谁受益、谁负担”的公平原则；其二，税款尚有余力则用于投资或偿债。借款财政也有两个核心要义：其一，债务资金用于投资；其二，偿债属于法定义务，约束力高于并非法定的投资和运营（服务）支出。这些核心要义综合表明，税款代偿是合情合理的和必需的，足以当作基本原理对待。
税收代偿的实质是当前纳税人对债权人的转移支付。如果过往债务形成了当前纳税人充分受益的资产，就没有什么问题。如果情形并非如此，比如形成了大量不良资产，问题就产生了：在没有受益或受益很少的情况下，向债权人付账抵触公共财政的受益原则，既包括效率原则也包括公平原则。
过往债务引致的巨额转移支付因其隐秘性而很少被关注。不公平是因为并非基于平等规则，包括权利平等和机会平等；缺乏效率是因为没有创造受益于当前纳税人的回报。不仅如此，税款偿债还会减少、挤占当前的服务开支，间接损害当前纳税人的利益。
税款代偿原理因而需要补救，以控制其损害当前纳税人利益的逆效应。可靠可信的补救莫过于把保护当前纳税人利益，确立为政府债务的第二个底层逻辑。当前的保护机制与措施还十分薄弱，应把“税款代偿评价”纳入现有绩效评价体系，纳入旨在“对当前纳税人负责”的债务决策程序与机制。主要优先事项包括计量和评估过往债务形成的不良资产，不良资产招致的当前偿债金额，偿债金额来自当前税款的部分，以及为某些不良资产花费的维护资金有多少。目前欠缺这方面的绩效计量与评价机制，导致债务绩效问责的信息基础比较薄弱。
遵从跨时交换原理保护未来纳税人
新增债务根植于债务交换原理：即借政府之手，债权人让渡资金使用权，换取未来纳税人的本息偿债，利息作为让渡的回报；未来纳税人以纳税偿付本息，换取令其受益的资本资产。因此，举债意味着政府启动债权人和未来纳税人之间的交换程序。交换原理是互利互惠原理，自然合理而无需刻意论证。因为只有双方预期都可从交换中获利，交换才会（或应被许可）发生。
债务交换属于“跨时交换”。债权人以当前支付（购买债券），换取未来的本息支付；未来纳税人以未来纳税偿还债务本息，换取债权人当下借钱给政府做当下投资。投资和借款活动必须在当下进行，因为资本资产形成和使用需要时间。债权人与未来纳税人通过跨时交换相互成全。通过政府代理人的中介作用实施跨时交换，债权人借钱给未来纳税人，供其取得并受益于资本资产；未来纳税人以纳税偿付债权人未来到期本息，利息作为让渡资金使用权的回报。
债权人和未来纳税人并非决策实体，也不具备行动能力，因而必须将跨时交换和义务承诺托付给政府，政府由此成为双方委托的代理人，代理跨时交换。政府拥有强制征税的权力，兑现纳税偿债义务问题不大。问题出在债务资金转换为有效投资以形成资本资产方面，这个过程困难重重，充满不确定性。如果债务资金被用于消费而非投资，如果投资中的相当部分变成不良资产，那么，即便债权人的到期本息被偿付，未来纳税人的利益也将受损，受损程度取决于投资形成的资本资产的绩效。这种情况极可能发生，事实上也经常发生。
这就提出了“谁来/如何保护未来纳税人利益”这个重大问题。若未加保护或保护不力，则与互利交换逻辑背道而驰。交换逻辑的核心本质是互利互惠，这在“即时交换”（指纳税人以当前年度纳税换取政府提供当前年度受益的公共服务）的税收财政上较易实现，“跨时交换”的借款财政则相对困难。
这有两个根本原因。首先，马克思关于“公债是税收预征”的论断是正确的，但由于财政幻觉，人们很难把公债看作税收负担，无论政府、债权人还是当前纳税人，更不用说未来纳税人。所以，政府面对的借款约束较之税收约束弱得多。对当下的所有人和群体来说，他们感受不到未来纳税人在清算日（纳税义务的实际履行日）到来时的税收之痛，也很少会换位思考地去感知，行动上也无能为力。
鉴于此，“债务-资产绑定问责”和“前任-在任-后任官员绑定问责”，应置于改革议程的优先位置。新增债务是当下的，资产形成则是一个连续过程；只问责债务、不问责资产并不充分；前任举债-在任偿付，在任举债-后任偿付，则应被设计为“连贯问责制”。因为我们很难找到合理有力的理由，表明“前任举债令在任偿还”和“在任举债令后任偿还”，为何就是正确的和必需的。我们唯一能够且应该确认的是：借款财政的跨时交换原理是三个原理的结合：“负债-资产绑定”原理、“前任-在任-后任绑定”原理和“税收预征”原理。“原理”意味着相互结合的整体性，源于客观必然而非主观意愿。公债之为税收“预征”更是如此：当前举债，意味着对未来征税，因为“羊毛出在羊身上”，也因为借新债还旧债不可持续，还因为偿债负担很难转嫁给其他国家，最终定会落在本国民众身上。
遵从不可分原理保护社会利益
政府债务并非孤立的“债务问题”，而是“投资-运营-融资”整体链条的一部分。易言之，政府债务不只是融资（finance）问题，还是投资（investment）问题和运营（operation）问题，更是把三分支连接起来的关键纽带。逻辑关系如下：债务用于投资，投资的直接目的是取得资本资产，资本资产的取得（投资）和运营是服务提供的先决条件，投资和运营依赖债务融资为其提供资金来源。
由此可知，政府债务的源头在于取得资本资产。资本资产是借款财政的基石。没有资本资产，政府借款就失去了合理基础和客观依据。借款为投资提供债务融资，投资形成资本资产。投资需要配套资金需求，项目完工后还需要相应的维护运营资金需求。投资-运营-融资三分支因而必然是三位一体的——具有功能上的不可分性。
正是三位一体的不可分性保证政府债务产生充分的社会回报率：经济发展绩效、公共服务绩效和两者的结合。由此定义了政府债务的社会利益保护逻辑，与债权人保护、当前纳税人保护和未来纳税人保护逻辑本质上相同，但范围更宏大。在这里，焦点在于识别和消除公共投资领域的瓶颈。理性决策的首要要求是考虑瓶颈因素[3]。
基于社会利益保护逻辑，全面深化债务问责制改革的关键命题可鉴别为：在1至5年的中期财政框架下，在预算准备阶段把债务预算整合为真正意义上的“一个预算”（one budget），底线是消除碎片化（fragments），即投资、运营和融资预算彼此离散，责任部门各自为政，缺失必要的程序、流程和工作协同。要点是实现四个同步：一是政策制定与支出决定同步；二是支出决定中资本性支出和经常性支出决定同步；三是资本性和经常性支出组合决定与其融资（借款和税收）组合决定同步；四是资本性支出与经常性支出的内部成分间组合决定亦应同步。
同步旨在促进合理有效的“组合”。系统论的基本原理告诉我们，只有各个组件间形成了有机的紧密联结，系统的整体功效才会最大化；在系统很弱或“失联”的情况下，系统的整体功效取决于最薄弱的一环。
实践中的协调难题由来已久，无论部门间横向协调，还是自上而下、自下而上的纵向协调。这导致政府债务作为一个复杂系统的整体功效受限。
树立“组合绩效”意识并纳入绩效评价体系应作为突破口。债务绩效评价早已纳入了评价体系，但组合绩效至今仍未进入评价视野，也没有相应的绩效评价指标体系。绩效导向的各种方法，包括成本效益分析、最低费用选择法，也包括激进的零基预算方法，都无法代替项目预算与管理依赖的组合绩效。合理有效的组合本身就是绩效，而且还是其他绩效的手段与前提。绩效管理并非万能，但确实提供了一种改进政府绩效的思路。[4]
宏观逆周期调节服从底层逻辑
“刺激经济需要举债”的宏观原理根植于凯恩斯主义的赤字财政理论，即逆周期财政政策理论的一个方面，另一个方面是经济高涨时期削减债务、支出与赤字。实践中逆周期规则往往被顺周期规则取代，这种典型的“半边凯恩斯主义”在某些发达国家也曾出现。国际货币基金组织（IMF）的研究表明，发达国家高达80%的经济刺激是无法控制开支的。[5]
我们可以找到很好的理由，表明宏观原理为何不足采信。首先，刺激经济只是表征借款需求，即以借款财政刺激国内总需求。其适用性取决于严格的门槛条件和假设，包括对经济周期的拐点预测正确无误，政府干预是逆周期的而非顺周期的，以及经济不振源于内需不足，而非市场信心、结构失衡和产业政策转型升级滞后。而现实很少如此。
其次，即便目标是刺激需求，税收财政原则上同样有效，毕竟，支出乘数（扩张）大于税收乘数（收缩）。如果顾虑增税难度大于举债，则超越了宏观原理的约定，进入了底层逻辑关注的利益结构与保护。
再次，当前和未来不得不承受的债务麻烦，大致上就是过往认知与行动受宏观经济原理驱使的同时，罔顾底层逻辑的结果。这个教训极为深刻。宏观原理与底层逻辑本末倒置，可谓债务麻烦的根本源头，这与资本市场的中小投资者“利益保护逻辑”很少起作用如出一辙。决定借款财政成败得失的，主要是其背后深藏不露的利益结构，首先是“债权人-当前纳税人-未来纳税人-社会”之利益结构，其次是该利益结构与其狭隘利益之间的更大结构。债务领域向来是腐败和寻租的高发区。狭隘利益观也包括片面的政绩观。
最后，宏观原理及其驱动的债务实践本质上不可问责，这与底层逻辑的情形截然不同。前者不关注利益与利益保护，后者关切利益与利益保护。
正本清源，我们全面理清宏观原理与底层逻辑的关系，确保债务决策与管理对宏观原理的考虑从属于对底层逻辑的考虑。这将提供一种最强力量，推动我们走出债务窘境。
如前所述，基本债务原理即债务人虚置原理、税款代偿原理、跨时交换原理和不可分原理。公债理论至今没有确立和诠释这些原理及其实践含义，决策者、管理者和学界多半也缺失相应认知，尽管每个原理都对应着可确认与可感知的基本债务事实与证据。只要我们正视相关事实和证据，而非视而不见或蓄意扭曲，每个原理有如太阳的光芒一样确切与真实。
只有终结底层逻辑屈从宏观原理的现状，光明才能照耀我们前行，引领我们走出债务窘境，政府债务才会有光明的未来。尊重底层逻辑不是消极的，而是积极的，因为其基本要求是全面深化债务问责制改革。债务问责的基本框架目前已经初步建构起来，蕴含于《预算法》和一系列政策文件中。近年来，债务问责的范围逐步扩大，力度逐步加强，但进化与升级的潜能空间依然很大。努力方向应是向“保护性问责”拓展与深化，以此为利益相关者提供全面的一致性保护。
结语
政府债务作为公债，在某些关键特征上与私债迥异。私人家庭的精明理财行为若应用于政府债务管理，虽然原则上完全成立，但不应机械照搬，因为政府债务涉及的利益结构截然不同，支撑利益结构的底层逻辑以及支撑底层逻辑的基本债务原理，与私债也有很大差异。这意味着健全且明智的政府债务管理，必须基于精细严谨得多的财政受托责任（fiscal accountability）设计，伴随可靠有效的实施机制；最重要的是目标感与方向感的正确性——对合理利益结构的平等保护。无论逆周期调控的宏观经济原理，还是借新债还旧债和债务延期，都要与基本原理和底层逻辑保持一致。
全面的债务问责制改革还要求重新审视借款财政与税收财政的关系，把公共投资的融资责任更多地交给税收财政，相应减少对借款财政的依赖。问责意味着约束，税收财政的约束力度远大于借款财政，这对公共投资决策的审慎性而言是一个巨大优势。恢复并重构复式预算框架，有助于充分挖掘和利用这一优势，还可使税收问责和债务问责的路径变得清晰起来。
【本文作者为中央财经大学教授、中央财经大学政府预算研究中心主任】
注释
[1][美]海曼.P.明斯基著，石宝峰、张慧卉译：《稳定不稳定的经济》，北京：清华大学出版社，2015年，第265页。
[2][英]杰弗里·韦斯特著、张培译：《规模：复杂世界的简单法则》，北京：中信出版集团，2018年，第256页。
[3][美]罗伯特.A.达尔（Robert A. Dahl）、查尔斯.E.林德布洛姆（Charles E. Lindblom）著，蓝志勇等译：《政治、经济与福利》，北京：中国人民大学出版社，2021年，第286页。
[4][美]唐纳德.P.莫伊尼汗（Donald P. Moynihan）著，尚虎平、杨娟、孟陶译：《政府绩效管理：创建政府改革的持续动力机制》，北京：中国人民大学出版社，2020年，第18页。
[5][美]迈克尔·斯宾塞：《欧洲财政主权的终结》，《财经》，2010年第11期。
责编：周素丽／美编：石 玉
